走向公共管理的治理理論

雖然一個社會的外部侷限性在於它的經濟增加率，但經濟增加的正當性已成爲壓倒一切的價值理念，成爲現代各國的共同追求，併成爲現代多元民主政治最重要的合法性來源。所以，及時地調整公共權力的結構與運行機制，從而知足經濟增加新形式的須要，避免政治合法性危機，這應當是現代政治學的一個基本命題。

   這一抽象命題在全球化、市場化和分權化背景下的展開，則是做爲國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育着將來。本文立足於政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：做爲公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領，是現代政治學原本就應該是的樣子。

   一

   從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接緣由來自於公共權力結構和政府管理的破碎、僵化並出現危機，反映在治理話語中，則集中體如今三個論點上。其一是面對愈來愈複雜的社會，國家已經喪失應有的行爲能力，也難於預測本身的行爲後果，甚至難於避免產生有害的決策；並受落後的思想束縛，不時頒佈不適宜的或無必要的合法性迫使各類羣體接受。其二是社會結構急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公衆對公共權力的效能和將來愈來愈不抱幻想，公衆的心靈世界碎片化，行爲邊緣化日趨嚴重。其三是做爲社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，並進一步成爲公衆的負擔，中央集權、分等論級的控制再也不有效；科層系統陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，沒法對太多和太矛盾的公共問題作出裁決，超優政策真正的仲裁者是國際市場。對於這一整體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經濟學，在技術上親和於管理主義，從而推出具備建設意義的政治學理論和分析方法。

   從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上作出的一次深入的認識轉折與制度突破，在必定意義上，包括近代以來在內的一切政治學知識都在這一框架下實現了新的整合，不管是在事實上仍是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統治這一核心而轉向我的對公共事物的關心這一主題，由此致使現代政治類型在三個維度上發生重大轉向：

   第一，從高級政治向低級政治變遷。通常而言，高級政治首先是指那些在國際關係中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰爭仍是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產權制度有關的政治關係的變革，如私人產業國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經濟結構的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統保持在某種均衡狀態。低級政治一般由官員和管理者們在公共行政領域中實行，通常屬於官僚政治行爲，功能是在不干擾社會政治經濟現狀的條件下爲貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內層次上，低級政治包括經過有關防止環境污染的法規；決定提升最低工資和社會福利標準；對外貿易、旅遊和投資往來的促進等等。如今應當已經到了把上述思惟方式顛倒過來的時候了。

   第二，從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅，革命及各類規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之因此發動戰爭或以戰爭相威脅，其目的老是在於改變或控制對手的行爲。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用於實現政治目的，那麼人們就不可否認暴力在政治中的地位，可是這種地位應當是有限的。相反，規勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規勸政治通常是指倫理的、道德的、合做的和相互依存的和交易性的政治，好比談判、協商、立法、集體討價還價，經濟、社會、文化和科學合做或激烈的競爭。固然，前提是這種競爭是廣泛接受的，而且在預先規定其法則的基礎上進行。

   第三，從等級政治向複合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構爲前提的，由等級政治所決定的政治關係表現爲下級單位從屬於上級單位，每一個等級社會當中的頂峯都是最高權威，但這一權威並不必定老是合法的，權威的下屬是各級權力層次，每一下屬權力層次又控制着更多的下級次層次，這一系統最後通到普通公民，最後爲塔基部分決大多數的人民無所抗辯地認可。與之相反，複合政治是指平等或接近平等的行爲者們之間的政治關係，在這種關係當中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護自身的獨立和幸福每每採起十分戒備的態度，然而它們也認可相互合做和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時也是整個社會的利益所在。複合政治只有在具有充分的商品和服務以知足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷，複合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統，該系統無需依賴於對大衆傳媒介實行壟斷性控制，而等級政治的目的是經過發動具備強烈傾向性的宣傳運動來形成一種虛假的社會一致感。

   政治學知識要具備真理性，她就必須客觀地、全面地、深入地反映政治生活的本質與規律，但這是一件不太容易作到的事。由於它須要政治生活的充分的展開，真正成爲符合人的本性的而不是同人相異化的平常生活。政治學知識的發展與人類思惟的進步是聯繫在一塊兒的，只有當人類的思惟已經進展到可以充分把握自身生活的程度時，政治生活的神祕性、彼岸性纔會消失。低級政治、規勸政治和複合政治的造成，使得政治學知識發生重大轉變，併爲治理型政治學代替統治型政治學提供了基本概念。興起於現實公共政治生活危機中的治理理論，它之因此能引發政治學知識的轉向，根本緣由就在於它以新的思惟迴應了當代人類生活的變革。從近代從統治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現了公共權力運動發展的內在規律，當公民權利真正成爲公共權力惟一合法性源泉時，治理—生活的政治才真正有利於市場秩序，政府制度纔會內生於市場秩序。應該說這纔是民主政治原本應該有的樣子，換言之，主流民主政治學長期以來都未能到位。因此治理理論更體現了現代政治文明精神。

   二

   從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看，新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學在現實中的具體表現形態。若是把治理型政治學當作是一種新的政治科學研究綱領，那麼按照拉卡託思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論，治理和新公共管理之間的關係偏偏體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關係。所以，割裂這二者之間的關係，不只容易下降新公共管理的政治學科的性質，減弱治理理論在迴應現實問題時的力度，並且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認爲，新公共管理之因此和治理理論有關，是由於「掌舵」是分析公共管理的核心，而「掌舵」是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助於咱們認識這一點。

   做爲新公共管理內容的主體，它有兩個基本學術支持：管理主義和新制度經濟學。管理主義在這裏的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理，以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中，經過新的激勵制度安排削減官僚機構，經過承包和準市場的運做方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具備質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈旁的官僚政府，以企業家精神的政府推進服務提供者之間的競爭，其基本的理論框架大體以下：(1)把控制權從官僚手中轉到社羣手中授予公民；(2)推崇市場機制而不是官僚機制；(3)驅動政府管理者前進的是本身的目標——部門和角色的使命，而不是文本的規則和規定；(4)公共管理者從新把本身的公衆定義爲消費者，而且爲它們提供選擇的機會；(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供過後服務；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上；(7)實行分權制度，主張參與式管理；(8)；公民評估本身的代理者的績效時，關注的不是投入而是結果(9)關注的目標不只僅是公共服務的提供，還包括激勵全部的部門和公? 瘢??餼鏊?巧縟褐寫嬖詰奈侍獠扇⌒卸?Ｏ勻唬?鹿?補芾淼惱廡┕勰詈偷圖墩?巍⒐嬡罷?渭案春險?味脊匭木赫?⑹諧　⑾?顏咭約敖峁???膊棵盼?普廡┲魈獾淖?渚褪峭牙臚持握?蔚摹⒏?〉惱????硪環矯嬖蚴歉?嗟鬧衛懟?/P>

   三

   在一個全球化和不肯定性日益增長的大變革時代，各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式，以便在經濟的競爭中贏得優點並讓社會得到有質量的增加，治理理論正成爲迴應這一變革的強勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學的統治理論，並在全球範圍引發政治家、學者以及官員、實業家的共識。立於中國公共管理實踐理解治理理論時，咱們深感這對重構中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看，治理理論資源合法充足的利用，應當是十分重要的社會資本的一種提高途徑。中國正在發展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便爲有效地治理中國提供基礎性條件，這一努力要趨於最後的成功，可能須要在如下三點達成共識：

   首先要對政治學的知識類型的實行轉換，尤爲在人爲秩序與天然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運做和效率至上原則之間做出整合性選擇，從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自於公民社會而不是意識形態。由於治理模式的選擇和藹治目標的達成有必定的路徑依賴，而一個社會知識的情況或稱之爲存量結構老是造成發展與變革路徑的根本，知識情況已成爲制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所須要的知識，其結果就會造成社會的創傷。所以當代社會發展的競爭在必定意義上就是知識存量的長期性競爭。

   經過政府制度重構推進政治制度二次正當性創新，這多是須要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看能夠說首先是一種否認性民主，它否認了舊的專制政治而創建了新的人民的統治，實際上這一民主的功能僅僅在於明確由誰統治。而建設性的民主是以公民權利爲邏輯起點，以公民福利和安全最大化爲目的的，關注民主的憲政化即自由民主，這也是政治制度二次正當性創新的依據，由於從治理理論來看，政治制度只是公民福利和安全的一個變量。若是說當代中國政治制度的奠定是以暴力政治爲途徑，政府制度是做爲統治工具而存在的話，那麼經過知足善治目標的政府制度的重構推進政治制度二次正當性創新，才能使這一創新有較準確的方向感和現實感。

   最後一個須要達成共識的是在公共理性基礎上，發展以公民文化爲核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是創建在公共理性基礎上的，它以公民的權利與義務爲底線，其主題是關懷基於基本正義問題的公共的善，而不是政治權威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利，以及理性公民心裏真實的贊成是在公共理性指導下公民文化的通常內容。離開這一公共政治文化，治理的政治仍無根基，這不只是一個公共政治秩序創建的充要條件，也是治理模式轉變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治，可能要付出許更多的艱辛。